揭府〔2004〕46号

各县（市、区）人民政府（管委会），市府直属各单位：

　　为贯彻落实省委九届二、三次全会和胡锦涛总书记视察我省的讲话精神，大力推进中心镇发展，推动我市城镇化建设，加快率先基本实现社会主义现代化进程，根据省人民政府《关于加快中心镇发展的意见》（粤府〔2003〕57号）的要求，结合我市实际，现就加快我市中心镇发展提出如下意见。

　　一、指导思想和发展目标

　　（一）指导思想。

　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、党的十五届三中全会和全省城乡建设工作会议精神为指导，以“增创新优势，更上一层楼，基本实现社会主义现代化”为总目标；以改革为动力，实行“科学规划、合理布局、扩建为主、新建为辅、政府推动、市场运作”的方针，充分发挥中心镇地缘、人缘的优势，有序建设、突出特色，通过中心镇建设，强化中心镇功能，提高中心镇环境质量，进一步引导人口和生产要素向中心城镇集聚，提高城市化水平，促进全市经济和社会的全面发展。

　　（二）发展目标。

　　至2005年底，全市中心镇完成新一轮总体规划修编，自来水普及率达90%，用气普及率达60%，人均拥有道路面积10平方米，垃圾无害化处理率达45%，建成区绿化覆盖率达25%，人均公共绿地面积达5平方米。

　　至2010年，全市中心镇城镇化水平上升到65%，基础设施基本配套。自来水普及率达100%，用气普及率达100%，人均拥有道路面积12平方米，污水处理率达60%以上，垃圾无害化处理率达55%以上，镇建成区绿化覆盖率达40%以上，人均公共绿地面积达12平方米以上。60%的中心镇建设成为适应现代化需要、布局合理、设施完善、环境优美、各具特色和地方风貌的小城镇。

　　二、政策意见

　　（一）完善中心镇规划编制，强化规划监督管理。

　　我市的中心镇总体规划大多是1993-1997年期间编制的，各专项规划也尚未配套完善。为支持和推动中心镇的规划工作，省人民政府从2003年起连续3年分期分批拨给中心镇一定的规划补助资金。县（市、区）和中心镇人民政府要按照市人民政府办公室批转的《关于我市中心镇新一轮总体规划修编工作方案》的有关要求，在2005年年底前完成中心镇新一轮总体规划修编，配套完善镇区相关专项规划的编制。要通过新一轮总体规划的修编，明确中心镇的地位、职能、分工及其与周边小城镇的协调发展关系；解决好中心镇和周边村镇基础设施和公共设施的共建、共享问题；围绕中心镇以扩大规模、增强实力、拓展空间、优化环境为原则提出城镇行政区划整合的建议方案。

　　中心镇规划编制应符合《城市用地分类与规划建设用地标准》和《广东省中心镇规划指引》的要求。在中心镇总体规划中，应有重点突出、任务明确、可操作性强的消防、环保等专项规划的内容。要同期编制与国民经济社会发展五年计划相衔接的近期建设规划。按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的原则，重点规划好工业区、住宅区和农田保护区。工业项目布点要防止“村村点火、处处冒烟”的现象。工业区和住宅区的规划和建设必须严格按照中心镇总体规划和土地利用总体规划，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。中心镇规划区内成片开发的片区和主要街道，必须编制详细规划，其深度应达到修建性详细规划要求。对将来需要改造的区域，近期应编制控制性详细规划，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色。

　　中心镇规划在市、县（市）人民政府和规划行政主管部门指导下，由镇人民政府负责组织编制。规划纲要由市中心镇规划行政主管部门和县（市）人民政府联合组织有关部门和专家进行评审并公开展示，征询群众意见；规划成果在报镇人民代表大会审查通过后报县人民政府审查，在省有关部门核定人口和建设用地规模基础上上报市人民政府批准。

　　（二）积极引导村镇二、三产业向中心镇集中，形成集约发展优势。

　　中心镇产业发展应符合市、县经济社会发展规划和中心镇总体规划。

　　中心镇应提倡大力发展民营经济，按照一要鼓励、二要支持、三要引导、四要保护的要求，坚持发展和提高一起抓。

　　中心镇工业要提倡走园区化发展道路。按“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的方针，努力创办“园林式”、“环保式”园区，提高园区档次。为鼓励工业发展，中心镇经地级以上市人民政府批准设立的工业区可享受县级以上工业区的各项优惠政策。市、县人民政府要做好工业区的协调工作，处理好中心镇与周边小城镇、镇与村之间的关系，采取原地纳税、原地统计产值等办法，鼓励乡镇企业向中心镇集中。中心镇工业园应集中设立，并建设污水集中处理设施。今后，对村民委员会设立新的工业点原则上不再审批，严格控制在工业区以外批准新的工业用地和工业增量项目。对只有少数企业落户，发展前景差且不具备办园条件的重新调整定位或改变其功能。

　　中心镇的流通业要提倡发展连锁经营，培育大中型批发市场，加快流通企业改革，积极推进物流配送、电子商务试点，探索发展现代物流业，促进流通现代化，提高中心镇经济整体素质和综合竞争力。

　　有条件的县（市）可建立区域性乡镇企业产权交易市场或股权转让中心，增强产权的流动性，促进农村工业集中化发展。对总部设在中心镇的规模化、公司化的农业企业，中心镇兴办的信息化服务等行业，大中城市的工商企业到中心镇建立配套生产加工基地，开展产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营性活动，享受国家和省制定的有关减免税收的优惠政策。鼓励农民带资进入小城镇务工经商办企业，对个体工商户劳务收入项目未达营业税起征点的，不征营业税。加快中心镇民营企业发展，允许进入中心镇新设立的私营有限公司注册资本在50万元以下（含50万元）的，注册资本分期到位，首期达到法律规定标准50%以上的，工商行政管理部门可准予登记开业，不足部分，限期在一年内补足；进一步放宽科技型民营企业的登记条件，对于在中心镇创办民营科技型企业、农产品加工型企业，以及失业人员创办非公司制企业，其出资额和出资方式、经营方式、组织形式、雇工人数等非关键条件尚有欠缺，但在一年内能够完善的，可先核发有效期为一年的临时营业执照。

　　（三）大力拓展中心镇建设资金渠道，加快中心镇的建设步伐。

　　1、政府给予中心镇如下十大扶持政策。

　　（1）凡在中心镇范围内收取的基础设施配套费全额返还，用于中心镇建设；

　　（2）在中心镇征收的城市维护建设税全额返还，用于中心镇基础设施和公共服务设施建设；

　　（3）中心镇在旧城改造中盘活存量土地的有偿使用收入及对原划拨土地收取的租金，全部留给中心镇，用于中心镇基础设施、公共服务设施建设和耕地开发；

　　（4）中心镇新增非农建设用地的土地出让收益返还中心镇，用于中心镇耕地开发和基础设施建设；

　　（5）中心镇镇区规划范围内集体非农建设用地流转的土地收益，70%返还农村集体经济组织，30%留给中心镇，专款用于配套设施建设；

　　（6）中心镇国有土地有偿使用费上缴省、市部分，每年安排30%以上用于支持中心镇耕地开发和基础设施建设；

　　（7）从中心镇收取的耕地开垦费（或垦复金）上缴省、市部分及县留成部分全部由财政返还中心镇使用；

　　（8）环保部门从中心镇收取的排污费，除按规定上缴部分外，其余返还给中心镇，由中心镇按排污费资金有关使用规定，全部专款用于补助中心镇环境污染防治；

　　（9）在中心镇收取的水资源费，除按国家规定上缴部分外，其余应主要用于中心镇水资源规划、保护、法规宣传及相关水利设施建设；

　　（10）县城或县级市市区可以收取的费用，中心镇报经县（市）人民政府同意后，也可按同样的标准和范围收取。

　　上述专项经费应在次年3月底前落实给中心镇，并在上一级行政主管部门的监督下使用，不得挪作他用。

　　2、以市场投入为主体，引入市场机制。放开中心镇基础设施和公用事业设施的建设和经营，改变政府统办、统建、统管的传统观念，按照谁投资、谁得益的原则，吸纳社会资金，投资中心镇建设。对经营性基础设施、公用事业设施建设，政府要逐步退出市场，并出台投资中心镇基础设施和公用事业设施的优惠措施，以补偿投资者。

　　3、简化现行行政审批程序，实行登记备案制度。凡属社会投资的项目，投资额在8000万元以下的，实行登记备案制。资料齐全的在3个工作日内发给登记备案证。取消项目建议书、可行性研究报告和新开工审批三个环节。

　　4、开拓融资渠道，推动中心镇建设。中心镇要积极开展招商引资工作，把中心镇基础设施和公用事业设施列入招商引资项目，引进外资投入。有条件的中心镇可采用BOT投资方式，融入资金。

　　（四）对中心镇实行用地倾斜政策，优化土地资源的开发利用。

　　中心镇总体规划应与土地利用总体规划相衔接。对与市、县域城镇体系规划不协调或与中心镇规模和职能不相称的中心镇总体规划，应进行修编。如修编的内容与经批准的中心镇土地利用总体规划不符，确需修改中心镇土地利用总体规划的，应报市人民政府批准。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　中心镇建设占用耕地的占补平衡任务允许在各县（市、区）内各自实行易地占补平衡。对实行耕地按年度占补平衡确有困难的，经济发展较快的中心镇可通过易地开发来落实占补平衡或缴交耕地开垦费；经济发展较慢的中心镇，按规定经国土资源行政管理部门批准，允许延时平衡。中心镇建设应贯彻合理、节约、高效利用土地的原则，并积极消化存量土地和闲置土地。因经济发展和基础设施建设需外延扩展用地的，经国土资源行政管理部门同意后，中心镇可按照土地利用规划，征用一定数量的启动用地用于城镇建设。为促进中心镇城镇化发展，中心镇可享受城镇建设农地转用专用指标。专用指标实行按“五年”计划一次下达，由各县（市、区）统一向市申报，由市统一向省申请批准。城镇建设专用指标，实行封闭使用，到期归还，过期作废。各县（市、区）、镇不得挪作中心镇以外的非农建设，一经发现将予以取消指标。

　　中心镇建设要通过挖潜、旧城改造、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到集中用地和集约用地。土地整理新增耕地的60%可作为城镇建设用地的折抵指标，不占当地非农建设用地指标。中心镇所属村庄进行旧村改造腾出的土地，原则上要退宅还田，新增耕地可置换成中心镇建设用地指标。中心镇进行旧城改造所腾出的土地，可安排建设项目用地，也可作为土地置换的周转用地。中心镇建设用地中的集体土地在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权在本城镇集体经济组织内流转，保持集体土地的性质不变；在取得农村集体经济组织同意的前提下，也可直接转为国有土地。

　　（五）深化户籍制度改革，逐步消除城乡二元化管理体制。

　　深化户籍制度改革，在中心镇逐步取消本镇农民进镇门槛，按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。在中心镇有固定住所和相对稳定生活来源的本镇农民及随其居住的直系亲属，均可准予落户，且不得对其收取城镇增容费或其他类似费用。农民转为城镇居民户口后，应执行城市计划生育政策。

　　中心镇的企事业单位引进大专以上学历人才和本地紧缺、急需的中高级技工的，应无条件为这些人员及其直系亲属办理落户手续。对国内大型企业的管理总部、研发机构或生产基地迁至中心镇的，其专业技术人员、管理骨干及其未成年子女，以及村办企业迁移到中心镇工业区的管理人员及其未成年子女，均可准予落户。对上述落户人员，均不得收取城镇增容费或其他类似费用。各地要为在中心镇就业的大专以上学历的毕业生提供档案、户口管理等便利的服务。

　　与户籍制度改革相配套，中心镇应加快住房、就业、社会保障、教育、最低生活保障线、征兵和退伍转业、优抚安置等制度改革，以解决进城农民和外来人口的实际问题。对已在中心镇落户的，政府及有关部门应一视同仁，不得收取任何额外费用。对已落实就业的，在住房货币分配、社会福利和社会保障等方面也应同等对待。

　　做好农村养老保险和城镇企业养老保险的衔接。原参加农村养老保险的人员，转为城镇居民后，其原有养老保险关系仍保留；在城镇就业或从事私营、个体经济活动的，参加城镇企业养老保险。达到退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。

　　鼓励中心镇对城镇建成区和近五年规划建设区的村庄探索从城乡二元结构向城镇一元结构转变。在具备解决村民的现实利益和出路的条件时，城镇郊区和“城中村”的村民委员会在保持集体经济组织股份制的前提下，整个建制转为城镇居民委员会，原村民成建制地转为城镇居民，原集体土地转为国有土地。

　　（六）建立适应中心镇发展需要的管理体制。

　　按照分税制的要求建立和完善镇一级财政管理体制，建立完善统一的预决算制度。具备条件的中心镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。根据财权与事权相统一和调动县（市）、镇两个积极性的原则，明确中心镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，逐步建立稳定、规范、有利于中心镇长远发展的分税制财政体制。

　　中心镇要适应市场经济要求，强化镇政府引导、服务和协调功能，把镇政府职能逐步转移到公共行政管理和发展公益事业上来，加强基础设施和公共服务设施建设，努力改善投资环境和社会环境，发挥中心镇的综合功能及辐射作用。

　　要进一步理顺县（市、区）与中心镇的事权关系，改进和完善行政运行机制，县（市、区）人民政府凡能下放给中心镇的事权，要坚决下放，以完善中心镇功能。对于经济发展特别快的中心镇，可在省、市规定的机构编制限额内，根据实际合理确定机构设置和人员配备。有条件的县（市、区）级工作部门可在中心镇设立派出机构，镇政府要给予积极支持，并加强对它们的监督。

　　三、主要措施

　　（一）充分认识加快中心镇发展的重要意义，切实加强领导。

　　建市以来，我市通过确立重点镇（现为中心镇），在市域内形成以点带面的城镇发展体系，建立起以市区为中心，沿榕江及沿江公路为主轴线，加上纵向的辅助轴线的“T”字形城镇空间结构，城镇风貌和环境质量有了较大的改观，全市城镇化水平由1991年的13.3%上升到2003年的34.67%，中心镇的发展进一步加快，对于沟通城乡的联系，促进全市经济社会的发展发挥了重要的作用。但是由于我市底子薄，城镇规模仍普遍偏小，布局不够合理，中心镇集聚、辐射力有待进一步提高，部分中心镇经济特色不突出，产业结构雷同，工业项目布局分散，土地利用效率不高，旧城区改造不被重视，基础设施和公用事业设施滞后等。这些问题如不解决，将难以完成省委、省政府在全省城乡建设工作会议上部署的任务，也势必影响我市城镇化的进程。

　　加快中心镇的发展，既是省委、省政府对我市的要求，也是我市经济发展的迫切需要，对我市基本实现社会主义现代化具有重要的意义。加快中心镇建设是推进城市化进程的重要举措，有利于转移农村富余劳动力，提高城市化水平；有利于提高中心镇城市功能作用，促进一般小城镇的经济发展；有利于乡镇企业向小城镇集中，发挥基础设施、资源和技术优势；有利于环境污染的集中防治；有利于发挥小城镇的集聚效益，发展第三产业，解决就业问题；有利于培育和发展农村市场，扩大内需，加速国民经济的发展；有利于改善城乡的生活质量，提高广大群众的文明素质，促进城乡精神文明建设。总之，加快中心镇发展，既是省委、省政府下达的任务，也是我市基本实现社会主义现代化的迫切需要和重要环节。

　　各县（市、区）和中心镇人民政府要把加快中心镇发展作为城镇化的重要工作来抓，切实加强领导，采取有力措施，加快中心镇发展。市直和县（市、区）各有关部门要围绕本《意见》确定的发展目标和政策措施，按照各自职能制订具体的实施办法，推动中心镇相关制度的创新，确保中心镇的各项政策措施的贯彻执行。

　　（二）强化中心镇规划实施的监督管理。

　　中心镇新一轮规划修编是中心镇建设有序发展的基本保障。省政府和省建设厅十分重视中心镇规划修编和规划的实施工作，下发了相关文件，拨出了补助专款，明确了工作期限。各县（市、区）、中心镇人民政府要按照我市中心镇新一轮总体规划修编工作方案的要求，加强指导，认真组织，集中力量，落实资金，确保如期完成修编工作。中心镇总体规划成果经市人民政府审批通过后，中心镇政府要选择适当的方式向公众发布，展示规划成果，认真按照《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）和省建设厅印发的《中心镇规划指引》的有关规定，切实加强中心镇规划实施的监督管理。今后，中心镇总体规划及中心镇建设规划进行修编与调整，必须按规定程序报批；中心镇规划区内的土地利用和各项建设必须严格执行中心镇规划，工程项目建设必须严格执行“一书二证”制度。各县（市、区）和中心镇要十分重视规划的检查监督工作，建立健全中心镇规划实施监督制度，加强规划执法队伍的建设，强化违章建设的整治和违法建设的查处，确保中心镇规划的执行。

　　（三）建立健全中心镇规划建设管理机构。

　　目前，我市中心镇规划建设管理机构不健全，工作人员也明显不足。各县（市、区）要在建立中心镇管理体制时一并建立起统一的中心镇规划建设管理机构，配备一定的工作人员，赋予相应的职能，明确管理责任，确保中心镇规划建设管理有机构，有职责，有人员。

　　（四）切实提高中心镇领导和建设管理人员的素质。

　　各中心镇主要领导和分管领导、镇规划建设管理机构的领导和工作人员都要参加建设部门主办的规划建设管理业务培训。要通过培训，不断提高中心镇规划建设管理工作的领导能力和知识水平。

　　揭阳市人民政府

　　二〇〇四年七月二十六日