揭阳市人民政府办公室关于印发《揭阳市城市

公立医院综合改革实施方案》的通知

 

揭府办〔2017〕52号

各县（市、区）人民政府（管委会），市府直属各单位：

《揭阳市城市公立医院综合改革实施方案》已经市政府六届7次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。执行过程中遇到问题，请径向市医改办反映。

                            揭阳市人民政府办公室

　　　　　 2017年6月30日

揭阳市城市公立医院综合改革实施方案

为贯彻落实《广东省人民政府关于印发广东省深化医药卫生体制综合改革实施方案的通知》（粤府〔2017〕32号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城市公立医院综合改革实施意见的通知》（粤办函〔2015〕530号）和《中共揭阳市委 揭阳市人民政府关于建设卫生强市的意见》（揭委发〔2016〕6号）等文件精神，加快推进我市城市公立医院（政府举办的地级市辖区及以上城市的公益二类医院）综合改革，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

贯彻落实习近平总书记对广东工作的重要批示精神以及上级深化医药卫生体制改革和有关建设卫生强省的决策部署，围绕“三个定位、两个率先”目标要求，以公平可及、群众受益作为出发点和立足点，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等公立医院综合改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作，不断提高城乡居民健康水平，建设卫生强市，打造健康揭阳。

（二）基本原则。

按照国家和省确定的改革方向和原则，结合我市实际，推进医疗、医保、医药改革联动，促进全市所有市属及市辖区公立医院同步实施改革，与社会办医协调发展。明确城市公立医院功能定位，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用，增强改革的系统性、整体性和协同性。

（三）基本目标。

以破除以药补医为突破口，以建立现代医院管理制度为核心，以建立符合行业特点的人事薪酬制度和分级诊疗制度为重点，破除公立医院逐利机制，构建现代医院管理制度框架，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立“回归公益性、调动积极性、保障可持续性”的管理和运行新机制，构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局。到2017年，医药费用不合理增长得到有效控制，医保支付方式进一步完善，群众满意度提升，就医费用负担减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

    二、主要措施

（一）改革公立医院管理体制。

1.完善政府办医体制。推行公立医院政事分开、管办分开和全行业管理，建立协调、统一、高效的办医体制。加强体制机制建设，履行政府办医责任，对城市公立医院实行统筹管理。卫生计生行政主管部门要创新管理方式，加强对全市各级、各类医疗机构的行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。（市卫生计生局、编办、发展改革局、财政局、人力资源社会保障局、各区人民政府（管委会）分别负责，列为第一位者为牵头部门，下同）

2.落实公立医院运营自主权。落实公立医院法人治理地位。健全公立医院法人治理机制，落实公立医院内部人事管理、内部分配运营管理。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。实行院长任期目标责任考核和问责制，探索公立医院院长目标年薪制。按国家、省统一部署逐步取消公立医院行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对实行资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。（市卫生计生局、编办、人力资源社会保障局分别负责）

3.建立考核评价和信息公开制度。实施公立医院绩效评价，进一步完善公立医院绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标；定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保基金支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩；探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。建立完善医院信息公开制度，每年向社会重点公开二级以上公立医院财务状况、绩效考核、质量安全、价格以及医疗费用控制指标、药品、卫生材料收入等主要收入比重等信息。充分发挥医疗行业协会、学会作用，加强行业自律、监督和职业道德建设。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用，强化社会监督。（市卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局、金融工作局分别负责）

4.强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理，落实三级公立医院总会计师制度。推进全面预算管理、全成本核算制度，推进公立医院后勤服务社会化。全面落实改善医疗服务行动计划，深入开展优质护理服务，全面推行预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调节机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。（市卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局分别负责）

（二）建立公立医院运行新机制。

1.破除以药补医机制。推进医药分开，改革以药补医机制。所有城市公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外）。对公立医院因取消药品加成减少的合理收入（含药品贮藏、保管、损耗等费用），按照调整医疗服务价格补偿80%，各级财政专项补偿10%，医院自我消化10%的原则进行补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。重点加强对药占比、每门急诊次均费用增幅、每出院者次均费用增幅、业务收入增长幅度、基本药物使用比例、大型医用设备检查阳性率、患者满意度等指标的控制。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重。到2017年城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下；耗材收入占比二级医院控制在5%左右，三级医院控制在10%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。（市卫生计生局、财政局、发展改革局、人力资源社会保障局分别负责）

2.降低药品和医用耗材费用。执行国家和省有关公立医院药品集中采购的政策，可以市为单位在省级药品集中采购平台上自行采购药品，成交价格不得高于省级中标价格。积极落实“两票制”，按国家、省部署，将高值医用耗材纳入第三方平台采购，鼓励采购国产高值医用耗材；强化短缺药品动态监测，采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评、医师约谈等形式控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药及新特药的专项监管。（市卫生计生局、发展改革局、人力资源社会保障局、经济和信息化局、商务局、食品药品监管局分别负责）

3.理顺医疗服务价格。在确保公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，制定出台我市公立医院医疗服务价格改革实施方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗和检验价格，合理调整提升体现医务人员劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位和中医等医疗服务项目价格。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。调整后的医疗服务价格按规定纳入医保报销范围。加强医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策的衔接。发挥医保和大病救助、疾病应急救助的保障作用。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。（市发展改革局、卫生计生局、人力资源社会保障局、财政局分别负责）

4.落实政府投入责任。市、区两级政府履行举办本级所属医院的主体责任，要制订并落实符合相关卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策，承担公共卫生任务和紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费投入；落实对中医医院、传染病医院、精神病医院、妇幼保健院以及康复医院等专科医院或承担相应职责的公立医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。清理并逐步化解公立医院旧债，防止发生新债。调整财政支出结构，逐步提高财政投入比例。（市发展改革局、财政局、各区人民政府（管委会）分别负责，市卫生计生局参与）

（三）强化医保支付和监控作用。

1.深化医保支付方式改革。进一步完善深化医保支付方式改革的措施。全面建立医保基金预付机制，全面开展基本医疗保险付费总额控制，门诊统筹实施按人头付费，住院和门诊特定病种保障推行按病种付费、按服务单元付费等复合式付费方式；继续完善按病种付费工作，开展部分疾病不同级别医院同一支付标准试点；鼓励实行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。支付方式改革要覆盖所有改革的医院，并逐步覆盖所有医疗服务。加快推进临床路径管理，争取到2017年底，实施临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的50%。同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，稳步推进按病种付费工作，实行按病种付费的病种逐步达到100个以上。按照“结余留用、超支分担”的原则，建立和完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。（市人力资源社会保障局、卫生计生局分别负责，市发展改革局、财政局、金融工作局参与）

2.提高医疗保障水平。稳步提高医疗保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围。将符合条件的日间病房和住院前门诊检查费用纳入医保支付范围（住院结算）。全面实施城乡居民大病保险，落实医疗救助制度和疾病应急救助制度。鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，提供多样化、多层次、规范化的产品和服务。发挥商业健康保险第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。（市人力资源社会保障局、卫生计生局、金融工作局分别负责，市发展改革局、财政局参与）

（四）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。

1.深化编制人事制度改革。在我市现有编制总量内合理核定公立医院编制，创新机构编制管理方式，逐步实行编制备案，建立动态调整机制。实行聘用制度和岗位管理制度，对医院紧缺、高层次人才，经由同级人民政府同意可按规定由医院采取面试考核的方式予以招聘，结果公开。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。按照上级规定推进养老保险制度改革。（市编办、人力资源社会保障局、卫生计生局、财政局分别负责）

2.合理确定医务人员薪酬水平。按照国家和省统一部署，研究建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。探索制订公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制，逐步提高人员支出占医院支出的比例。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。力争到2018年，人员经费支出占业务支出比例达到40%以上。（市人力资源社会保障局、财政局、卫生计生局负责）

3.强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。（市卫生计生局负责）

（五）构建各类医疗机构协同发展的服务体系。

1.优化城市公立医院规划布局。按照《揭阳市区域卫生规划（2016-2020年）》和《揭阳市医疗机构设置规划（2016-2020年）》，将区域内各方面、各层次医疗卫生资源纳入规划统筹考虑。整合养老、医疗卫生资源，推进医养结合；积极探索并推进护理服务社会化。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备；病床使用率在80%以下的公立医院不再进行扩建。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。公立医院优先配置国产医用设备，坚持资源共享和阶梯配置。禁止公立医院举债建设、超标准装修和超规划配置大型医用设备。〔市卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局、民政局、各区人民政府（管委会）分别负责〕

2.推进社会力量参与公立医院改革。贯彻落实国家、省及市有关推进社会办医的政策，鼓励社会力量办医，扩大卫生资源总量。将社会办医纳入区域医疗机构设置规划，为社会办医预留规划空间，取消社会办医疗机构数量、地点、规模、距离和大型医用设备配置等限制。简化医疗机构行政审批程序，减少运营审批限制。支持社会力量参与公立医院改革，支持通过股权、项目融资等筹集社会办医开办费和发展资金，实行社会办医优先准入、优先选址和优先审批。鼓励社会资本参与公立医疗机构改制和业务合作。落实社会办医的收费、价格、税收及用地用房等各项优惠政策，将符合条件的社会办医疗机构纳入我市医保体系，在职称评定、继续教育、全科医生培养、住院医师规范化培训及课题申报等方面与公立医疗机构同等待遇。（市卫生计生局、发展改革局、财政局、人力资源社会保障局、国资委分别负责）

3.强化分工协作机制。构建协同发展的医疗服务体系。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，鼓励以利益共享为纽带，以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，以支付方式为杠杆，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式。实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断、消毒供应和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。（市卫生计生局、发展改革局、财政局、人力资源社会保障局分别负责）

4.加强人才队伍建设和提升服务能力。加强住院医师规范化培训基地和协作基地建设，实施住院医师规范化培训，落实住院医师培训任务。加快儿科、精神科、高级护理等急需紧缺人才培养引进。推动三级综合医院设立全科医学科，2018年力争实现每万人口拥有2名以上全科医生（含中医类别）。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强医院院长职业化培训。加强医学专业技术人员的继续医学教育及专业岗位培训。（市卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局分别负责）

（六）推动建立分级诊疗制度。

1.构建分级诊疗服务模式。认真贯彻落实《揭阳市人民政府办公室关于印发揭阳市加快推进分级诊疗制度建设实施方案的通知》（揭府办〔2016〕66号），构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，综合运用行政、医保、价格等多种措施，促进形成合理就医秩序，建立分级诊疗、转诊审批、异地转诊和双向转诊机制。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，推进全科医生签约服务。逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。完善双向转诊程序，制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，完善对转诊病人的服务衔接，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，建立公立医院、基层医疗卫生机构等医疗机构间科学合理的分工协作机制，可由三级医院专科医生、基层全科医生、公共卫生医生、护理人员组成团队，对下转慢性病和康复等患者进行管理和指导。到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。积极推进医师多点执业，促进医疗人才合理有序流动，增加医疗服务的供给。（市卫生计生局、发展改革局分别负责）

2.完善与分级诊疗相适应的医保政策。建立完善促进分级诊疗的医保政策，明确促进分级诊疗的医保支付政策。对符合规定的转诊住院患者，参保人员住院医疗费的起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日连续计算；对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或提高起付线。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距。（市人力资源社会保障局、卫生计生局分别负责）

（七）加快推进医疗卫生信息化建设。

加快建设揭阳市区域卫生信息化平台，扩大互联网+医疗的广度和深度，推动全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库资源整合。逐步实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等六大应用系统业务协同，促进信息资源互联互通。继续加强医疗机构信息系统建设，鼓励通过信息化手段发展慢性病管理、预约挂号、双向转诊、费用支付、远程诊疗、保险理赔等业务，大力发展卫生信息服务普惠项目。到2018年全民健康信息服务体系初具规模，支持三医联动、分级诊疗、健康管理等服务。（市卫生计生局负责，市发展改革局、科技局、财政局、经济和信息化局、人力资源社会保障局、网信办、统计局参与）

三、强化组织实施

（一）明确进度安排。

2017年上半年，全市城市公立医院综合改革全面推开，2017年7月8日起全面取消药品（中药饮片除外）加成，并在取消药品加成政策的同时，实施医疗服务价格调整和财政补偿政策。

（二）强化组织保障。

城市公立医院是建设卫生强市、打造健康揭阳的重要基础。市医改领导小组负责统筹协调、督促推进我市公立医院综合改革工作，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，确保落实。市政府各有关部门、各区人民政府（管委会）和各医院要加强对城市公立医院改革工作的领导，完善领导体制和工作机制，制订改革的具体实施方案。

（三）加强宣传督导。

建立督导、考核、评估、问责机制，整体推进改革任务。市医改领导小组各成员单位要及时制定、完善改革措施，跟踪改革进展，考核评价改革成效，协力落实我市公立医院改革任务。要坚持正确的舆论导向，做好医改政策特别是医疗服务价格调整、医保政策解读，妥善回应社会关切的医改问题，深入报道医改进展和成效，为城市公立医院改革创造良好的舆论氛围和社会环境。